탄핵에 대해알아보자

탄핵(彈劾 / Impeachment[])은 일반적인 사법절차나 징계절차에 따라 소추하거나 징계하기 곤란한 고위공무원[]이 직무상 중대한 비위를 범한 경우에 이를 의회가 소추하여 처벌하거나 파면하는 행위이자 절차로서[], 탄핵심판제도는 고위직 공직자에 의한 헌법 침해로부터 헌법을 보호하기 위한 헌법재판제도이다

헌법에는 탄핵에 대해 두루뭉술하게 표현되어 있다. 헌법재판소에서는 노무현 대통령 탄핵심판 결정문에서 '모든 법 위반을 이유로 공무원을 탄핵한다면 국정 공백, 국민 간의 갈등 등으로 국익에 반하며 특히 대통령에 대한 탄핵은 국민이 대통령에 부여한 민주적 정당성을 임기 중 다시 박탈하는 효과를 가지기 때문에 탄핵을 요구하는 사유도 이와 같은 중대성을 지녀야 한다.'라고 밝힌 바 있다. 쉽게 말해, "함부로 탄핵 갖고 장난치지 말라"는 얘기다.

한국 정치사에서도 탄핵을 함부로 써서는 안 됨을 노무현 대통령 탄핵소추 및 심판 당시에 증명해 보였다. 이 당시에는 "국민이 뽑은 대통령인데 어딜 국회의원들이 멋대로 끌어내리느냐?"라는 비판이 굉장히 많았고 역풍을 제대로 먹었다. 자세한 사항은 해당 문서로. 하지만 대한민국 헌법 제 1조 제 2항[]에 따라, 주권의 주체인 국민의 총의가 있으면 탄핵 소추를 할 수 있고, 그래야 한다는 것 또한 박근혜 대통령 탄핵소추 및 심판 때에 증명해 보였다. 국회 역시 국민이 직접 뽑은 의원들로 구성되어 있고 그 때문에 헌법에 의해 탄핵을 소추할 권한을 부여받았으며, 그러한 권한을 올바로 쓰이도록 하기 위해 헌법재판소가 설치되어 있는 것이다.

국회의 탄핵소추권은 헌법에서 보장받은 정당한 권리지만 그 권리를 적정하게 행사하였는지에 대해서는 궁극적으로 선거를 통해 국민의 심판을 받아야 하는 정치적 책임이 따른다. 또한 대통령은 자신의 한 표가 당락을 결정하지만, 타 지역구 국회의원에 대해서는 본인이 관여할 수가 없다. 대통령은 본인을 대표하지만, 국회의원의 태반사실상 자기 지역구 한 명을 제외한 나머지 전체은 자신과 관련이 없기 때문에 그만큼 불신의 눈으로 쳐다보게 된다. 또한 여러 이유로 인해 한국에서 민주화 이후 국가기관에 대한 신뢰도 조사에서는 한 번도 국회(의원)가 대통령을 앞지른 사례가 없다. 실제로 노무현 대통령 탄핵 당시 국민의 여론은 탄핵은 부당하다는 쪽이었는데[] 2004년 4월 제17대 국회의원 총선에서 탄핵 역풍을 맞은 한나라당이 원내 다수당의 지위를 잃고 탄핵을 추진한 새천년민주당은 고작 9석만을 차지했다.

2016년 박근혜-최순실 게이트 정국 초기에 야당이 탄핵에 소극적이었던 이유 중 하나도 이것이다. 제20대 국회의 새누리당 소속 의원들 중 비박계를 포섭하면 가결 정족수 2/3를 채울 수 있지만, 일부 의원은 2004년 당시 직접 탄핵을 주도했다가 엄청난 역풍을 직접 경험하기도 했고 그 외에도 대부분의 정치인들은 2004년 당시 탄핵을 주도했던 한나라당과 새천년민주당이 어떤 꼴을 당했는지 직접 본 사람들이니 역풍을 두려워해 쉽게 할 수 없었다는 것이다. 당시 상황상 탄핵을 안 했다가는 역으로 국회한테 역풍이 불었을 분위기였지만, 국민 여론이라는 게 언제 바뀔지도 모르니 국회도 섣불리 움직일 수가 없었다.

전원책은 '탄핵 제도가 엄존하는데도 대통령더러 하야하라고 요구하는 것은 헌법을 훼손하는 것이다'라고 주장한 바 있다. 그러나 이 주장은 비난을 받았는데 그런 논리대로라면 4.19 혁명도 헌법을 훼손한 것이라는 기괴한 결론이 된다. 그리고 4.19 의거 후의 대한민국헌법은 제7차 개정헌법(유신헌법)을 제외하고는 그 전문에서 대한국민이 4.19 민주이념을 계승하고 있음을 천명하여 오고 있다. 즉, 하야를 강제할 순 없지만 요구하는 것은 얼마든지 가능한 것. 다만 헌법에 명확히 조항으로 규정돼 있는 탄핵이 규정에 없는 하야보다 절차적 정당성이 크다고는 말할 수 있다. 박근혜 퇴진운동 당시의 수백만의 촛불은 물론 폭발직전의 민심을 대변하는 것으로 볼 수 있어 그 정당성엔 의심의 여지가 없으나 제도적으로 보자면 도대체 얼마의 시위대가 모여야 하야 요구가 민심을 대변하는지에 대한 논란이 있을 수 있고 시위 이외에 여론조사나 기타 민심의 확인법과 어떻게 합쳐서 봐야 하는지에 대한 의문이 있을 수밖에 없다. 또한 전원책이 비판한 대상은 일반 시민이 아니라 국회의원이나 이런 국회의원들에게 직접 영향을 미칠 수 있는 정치인들이 대상이었다. 제도권에 있는 정치인들이 헌법과 법에 명시된 절차인 탄핵을 주장해야지, 법절차 밖에 있는 하야를 주장해서는 안 된다는 것이다. 일반 시민의 경우 탄핵을 할 수 있는 권한이 전혀 없기 때문에 하야를 주장할 수 있지만 탄핵을 할 수 있는 권한이 있는 국회의원은 탄핵을 먼저 추진하고 그게 안 되었을 경우에 하야를 주장해야 한다는 것이다.

탄핵심판제도는 제헌헌법 이래로 계속 존속되어 온 제도이다. 정치적 상황의 변화에 따라, 그리고 이에 따른 여러 차례의 헌법개정으로 탄핵의 대상, 소추기관 및 심판기관이 변천을 겪게 되었지만, 탄핵의 사유는 동일하게 유지되었다.

탄핵제도에 관한 규범은 다음과 같다.
헌법 제65조(국회의 탄핵소추권)
헌법 제111조 제1항 제2호(헌법재판소의 탄핵심판권)
국회법 제130조 내지 제134조(탄핵소추절차)
헌법재판소법 제48조 내지 제54조(탄핵심판절차)

대한민국 탄핵 제도

대한민국에서 탄핵은 헌법 제65조에 규정되어 있다. 탄핵은 탄핵소추와 탄핵심판으로 나뉘는데 탄핵소추권은 국회에 있고, 탄핵심판은 제9차 개정헌법의 꽃인 헌법재판소에서 담당한다. 대한민국은 헌법재판소에서의 탄핵심판 과정에서 법리적인 요소를 검토하는 과정이 포함되기 때문에 탄핵 소추에는 별도의 법리적인 절차가 필요하지 않다. 따라서 대한민국에서 탄핵 소추는 정치적인 행위로 분류된다.

탄핵 대상

현행법에 의하면 다음과 같은 공무원들이 탄핵소추의 대상이 될 수 있다(별도 법적 근거를 적시하지 않은 경우는 헌법 제65조 제1항에 근거한다).

대통령
국무총리, 국무위원
대법원장, 대법관, 판사
헌법재판소장, 헌법재판소 재판관
중앙선거관리위원회 위원
감사원장, 감사위원
검찰총장, 검사 (검찰청법 제37조)
경찰청장 (국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제14조)
국가수사본부장 (국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제16조)
방송통신위원회 위원장 (방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제6조 제5항)
각급선거관리위원회의 위원 (선거관리위원회법 제9조 제2호)
원자력안전위원회 위원장 (원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제6조 제5항)
특별검사 및 특별검사보 (특별검사의 임명 등에 관한 법률 제16조)
고위공직자범죄수사처 처장, 차장, 수사처검사 (고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률 제14조)

국무총리와 국무위원(장관)은 해임건의의 대상도 되고 탄핵의 대상도 되는데, 이 두 가지는 구별된다. 해임건의는 절차가 간단한 반면 강제성이 없으나, 탄핵은 절차가 복잡한 반면 강제성을 지닌다.

국회의원은 탄핵의 대상이 아니다! 그러나 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 제명해 버릴 수 있다. 이 정족수는 대통령에 대한 탄핵소추 의결정족수와 같다. 이와 같은 국회의 징계 처분은 법원에 제소할 수 없다

시도지사, 교육감은 주민소환제 대상이며 파면되지 않으나(=연금수령 가능) 면직된다. 당해 보궐선거 출마가 막히는 불이익이 있다.

탄핵 사유

헌법 제65조 제1항과 헌법재판소법 제48조는 탄핵의 사유를 탄핵의 대상이 되는 공직자에 따라 달리 규정하지 않고, 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반한 경우라고 하여 이를 포괄적으로 규정하고 있다.

다만 여러 건에 대해서 탄핵심판 심리를 진행하더라도 딱 한 건만 걸리면 탄핵 사유가 된다. 2016헌나1 박근혜 대통령 탄핵심판의 경우도 사인의 국정개입 허용과 대통령 권한 남용 딱 하나가 명확한 사유였다.

대통령에 대한 탄핵 심판 판례에서 명시한 대통령 탄핵 가능 사유''는 다음과 같다. 명문화된 법률로 고정적인 것은 아니지만 결정문에 명시된 가이드라인이므로 별도 언급한다

뇌물수수, 횡령 등 부정부패: 2016헌나1 박근혜 대통령 탄핵의 주 사유다.

국익을 명백하게 해하는 행동: 적국에 대한 임의 항복 등.

직권남용에 의한 삼권분립 침해: 임의로 선포한 계엄령 등.

국가조직을 악용한 국민탄압 등 국민 기본권 침해: 고위공무원이 공직을 악용한 갑질 행위가 발생하면 이 사유로 탄핵이 가능하다.

부정선거, 선거조작 등: 고위공무원이 임기 중 선거의 결과를 바꿀 목적으로 개입하면 탄핵이 가능하다.[]

혹여나 일반 범죄를 저질러도 여기 걸린다. 아니, 이 가이드라인이 아니더라도, 누가 봐도 확실히 직무상의 헌법 또는 법률위반[]이기 때문에 오히려 더욱 명확한 탄핵 사유. 저 5가지는 어디까지나 예시를 명확히 하기 위한 것일 뿐, 누가 봐도 명백히 직무상의 법률 위반이라는 증거가 인정만 되면 5가지에 해당하지 않아도 탄핵이 가능하다.

탄핵 제한 여부

헌법재판소법은 "탄핵심판청구가 이유 있는 경우"에 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다고 규정한다. 이와 관련하여 헌법이나 법률을 위반한 모든 경우에 탄핵 사유가 있다고 볼 것인지, 아니면 탄핵제도의 취지 등에 비추어 이를 제한적으로 해석하여야 하는지의 논의가 있다.

헌법 제65조 제1항은 탄핵사유에 아무런 제한을 두고 있지 아니하므로 대상자의 위헌・위법적인 직무관련행위에 대하여 탄핵소추를 할 것인지는 국회의 판단에 맡겨야 하고, 사법기관인 헌법재판소가 탄핵사유의 중대성 여부에 대해서까지 판단하는 것은 부적절하다는 견해가 있는 반면, 탄핵소추의결이 이루어지면 자동적으로 권한행사가 정지되고 탄핵결정의 효과는 파면이므로 모든 위헌・위법행위를 탄핵사유로 보는 것은 합리적이지 않고 헌법과 법률에 대한 '중대한' 위반으로 탄핵사유를 제한하여 해석하여야 한다는 견해, 법에서 '탄핵심판청구가 이유 있는 경우에' '파면결정'을 한다고 하고 있으므로, 탄핵소추사유와 탄핵결정사유를 구별하여 후자의 경우에는 '파면을 정당화할 정도의 중대한 법위반이 있는 경우'로 한정하여 파면 여부를 결정하여야 하고 이때 공직자의 법위반 행위의 중대성과 파면결정으로 인한 효과 사이의 법익형량을 통해 결정할 수 있다는 견해, 헌법 제65조 제1항의 '헌법이나 법률에 위배한 때'는 '파면할 만한 헌법이나 법률의 위반이 있는 경우'로 제한하여 해석해야 한다는 견해가 제시되고 있다.

직무행위로 인한 모든 사소한 법위반을 이유로 파면을 해야 한다면, 이는 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 즉, 법익형량의 원칙에 위반된다. 따라서 "탄핵심판청구가 이유 있는 때"란 모든 법위반의 경우가 아니라, 공직자의 파면을 정당화할 정도로 '중대한' 법위반이 있는 경우를 말하며, '법위반의 중대성'이란 한편으로는 법위반이 어느 정도로 헌법 질서에 부정적 영향이나 해악을 미치는지의 관점과 다른 한편으로는 피청구인을 파면하는 경우 초래되는 효과를 서로 형량하여 결정하게 된다고 판시한 바 있다.[]

한편, 대통령에 대한 파면결정은, 국민이 선거를 통하여 대통령에게 부여한 ‘민주적 정당성’을 임기 중 다시 박탈하는 효과를 가지며, 직무수행의 단절로 인한 국가적 손실과 국정 공백은 물론이고, 국론의 분열현상 즉, 대통령을 지지하는 국민과 그렇지 않은 국민간의 분열과 반목으로 인한 정치적 혼란을 가져올 수 있다. 따라서 대통령에 대한 파면효과가 이와 같이 중대하다면, 파면결정을 정당화하는 사유도 이에 상응하는 중대성을 가져야 한다. ‘대통령을 파면할 정도로 중대한 법위반이 어떠한 것인지’에 관하여 일반적으로 규정하는 것은 매우 어려운 일이나, 대통령의 직을 유지하는 것이 더 이상 헌법수호의 관점에서 용납될 수 없거나 대통령이 국민의 신임을 배신하여 국정을 담당할 자격을 상실한 경우에 한하여, 대통령에 대한 파면결정은 정당화되는 것이다.

탄핵 심판

탄핵심판의 절차에 관해서는 민사소송에 관한 법령과 함께 형사소송에 관한 법령을 준용하며(헌법재판소법 제40조 제1항 후문 전단), 이 경우에 형사소송에 관한 법령이 민사소송에 관한 법령에 저촉될 때에는 민사소송에 관한 법령은 준용하지 아니한다.(같은 조 제2항)

탄핵심판에서는 청구인은 국회이지만, 국회 법제사법위원회의 위원장이 소추위원이 되는데(같은 법 제49조 제1항), 소추위원은 헌법재판소에 소추의결서의 정본을 제출하여 탄핵심판을 청구한다.(같은 조 제2항 전단)[] 탄핵소추를 당한 사람은 피청구인이 된다.

소추위원은 변호사를 대리인으로 선임[]하여 탄핵심판을 수행하게 할 수 있다.(헌법재판소 심판 규칙 제57조)

소추위원인 국회법제사법위원회의 위원장이 그 자격을 잃은 때에는 탄핵심판절차는 중단된다. 이 경우 새로 국회법제사법위원회의 위원장이 된 사람이 탄핵심판절차를 수계하여야 한다.(같은 규칙 제58조 제1항) 다만, 소추위원의 대리인이 있는 경우에는 탄핵심판절차는 중단되지 아니한다.(같은 조 제2항)[]

피청구인에 대한 탄핵심판 청구와 동일한 사유로 형사소송이 진행되고 있는 경우에는 재판부는 심판절차를 정지할 수 있다(같은 법 제51조). 다만 대통령에 대해서는 해석이 갈리는데, 관련 형사소송이 진행되고 있는 경우에는 위 규정이 적용된다고 해석하는 학자들이 있는가 하면, 헌법 제84조에 따라 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직중 형사상 소추를 받지 아니한다는 이른바 불소추 특권이 있기에(즉, 대통령에 대해서는 형사소송이 진행될 수가 없으므로) 위 헌재법 규정이 적용될 여지가 없다는 학자들도 있다. 박근혜-최순실 게이트 및 그에 따른 박근혜 대통령 탄핵 심판에서 이것을 문제 삼은 사람이 있었다. 그러나 임의규정인 이상 심판절차 진행에는 아무런 문제가 없으므로, 절차를 정지하지 않는다면 논의의 실익이 없다.

탄핵심판 역시, 재판관 7명 이상의 출석으로 사건을 심리하며(같은 법 제23조 제1항), 구두변론에 의한다.(같은 법 제30조 제1항) 변론기일은 사건과 당사자의 이름을 부름으로써 시작한다.(같은 규칙 제59조)

소추위원은 먼저 소추의결서를 낭독하여야 하나(같은 규칙 제60조 제1항), 이 경우에 재판장은 원활한 심리를 위하여 필요하다고 인정하면 소추사실의 요지만을 진술하게 할 수 있다.(같은 조 제2항) 재판장은 피청구인에게 소추에 대한 의견을 진술할 기회를 주어야 한다.(같은 규칙 제61조)

소추위원 또는 피청구인은 증거로 제출된 서류나 물건 등을 증거로 하는 것에 동의하는지 여부에 관한 의견을 진술하여야 한다.(같은 규칙 제62조)[]

소추위원은 심판의 변론에서 피청구인을 신문할 수 있다.(같은 법 제49조 제2항 후단)
재판장은 피청구인이 변론기일에 출석한 경우 피청구인을 신문하거나 소추위원과 그 대리인 또는 피청구인의 대리인으로 하여금 신문하게 할 수 있다(같은 규칙 제62조의2 제1항).[]
피청구인은 진술하지 아니하거나 개개의 질문에 대하여 진술을 거부할 수 있으며(같은 조 제2항), 재판장은 피청구인에 대한 신문 전에 피청구인에게 이와 같이 진술을 거부할 수 있음을 고지하여야 한다(같은 조 제3항).

이러한 피청구인에 대한 신문은 소추위원과 피청구인의 최종 의견진술 전에 한다. 다만, 재판장이 필요하다고 인정한 때에는 피청구인의 최종 의견진술 후에도 피청구인을 신문할 수 있다(같은 조 제4항).

소추위원은 탄핵소추에 관하여 최종 의견을[28] 진술할 수 있으나(같은 규칙 제63조 제1항 본문), 재판장은 심리의 적절한 진행을 위하여 필요한 경우 의견진술 시간을 제한할 수 있으며(같은 조 제3항), 소추위원이 출석하지 아니한 경우에는 소추의결서 정본의 기재사항에 의하여 의견을 진술한 것으로 본다(같은 조 제1항 단서).

재판장은 피청구인에게 최종 의견을 진술할 기회를 주어야 하며(같은 조 제2항), 역시, 심리의 적절한 진행을 위하여 필요한 경우 의견진술 시간을 제한할 수 있다(같은 조 제3항).

당사자가 출석하지 아니한 경우에도 종국결정을 선고할 수 있다(같은 규칙 제64조).

탄핵심판 청구가 청구요건을 갖추지 못한 경우에는 각하결정을 하게 된다.

탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고하는데(같은 법 제53조 제1항), 탄핵의 결정을 하는 경우에는 헌법재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다.(같은 법 제23조 제2항 제1호) 즉, 5인 이하가 찬성한 경우에는 심판청구가 기각된다.

청구가 이유 없는 경우뿐만 아니라, 피청구인이 결정 선고 전에 해당 공직에서 파면되었을 때에도 헌법재판소는 심판청구를 기각하여야 한다(같은 법 제53조 제2항). 탄핵으로서 달성하려고 하였던 목적이 이미 달성되었기 때문이다. 그러나, 탄핵 소추가 결의된 공무원에 대하여 가능한 조치는 파면 뿐이고 해임이나 사임은 불가능하다. 파면[]된 경우에는, 해임이나 사임에 비해 달리 연금이나 향후 공직 재진출과 관련하여 불이익이 있으므로, 이를 회피하는 것을 방지하기 위함이다. 다만 위에서 보듯 대통령이 탄핵소추될 때 사임이 가능한지는 논란이 있다.

한편, 헌법재판소의 다수의견은, 탄핵심판에 관해서는 헌법소원심판 등과 달리 헌법재판소법 제34조 제1항의 예외규정이 없다는 이유로, 재판관 개개인의 개별적 의견 및 그 의견의 수 등을 결정문에 표시할 수는 없다고 보았다. 당시의 헌법재판소법 제36조 제3항이 "법률의 위헌심판, 권한쟁의심판 및 헌법소원심판에 관여한 재판관은 결정서에 의견을 표시하여야 한다." 고 규정하여 탄핵심판은 규정되어있지 않는다는 것을 근거로 하였다. 노무현 대통령 탄핵 당시 학계에서는 그 전까지는 누가 무슨 의견을 냈는지를 잘 적어주던 헌법재판소가[] 유독 탄핵심판에서 개별의견과 그 수를 공개하지 않은 것에 대해 정치적, 역사적 책임을 피하려고 한다는 비판이 있었다. 이에 국회는 법을 개정하여, "심판에 관여한 재판관은 결정서에 의견을 표시하여야 한다."고 했기 때문에 현재 원칙적으로는 탄핵심판에도 재판관 개개인의 의견이 표시되어야 한다. 따라서 국민의 여론 앞에 헌법재판소가 익명으로 체면치레 하기는 힘들 것이다.

탄핵결정은 피청구인의 민사상 또는 형사상의 책임을 면제하지 아니한다.(같은 법 제54조 제1항)